Diez casos en que Contraloría fijó los bordes del fuero gremial y de la representación de las asociaciones de funcionarios. Todas las reglas aplican la ley 19.296, que regula las asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado, en diálogo con los dos estatutos, el general de la ley 18.834 y el municipal de la ley 18.883.
1. El presupuesto se ajusta al fuero
Una dirigente de la asociación de salud municipal de Río Claro servía su empleo a plazo fijo, bajo el estatuto de atención primaria de la ley 19.378. El alcalde no quería renovarle el contrato y lo defendió en todos los frentes. Consultó si la ley 19.296 podía alterar las reglas de ingreso a la dotación de salud, alegó que no había presupuesto para la prórroga y cuestionó la calidad de dirigente de la funcionaria, porque la asociación había perdido socios desde la elección.
Contraloría respondió los tres frentes. El artículo 25 de la ley 19.296 otorga a los directores de las asociaciones inamovilidad desde la elección y hasta seis meses después de cesar en el mandato, sea que ocupen cargos de planta o a contrata. Cuando el vínculo es a plazo, la prórroga se dispone por todo el tiempo que reste como dirigente más esos seis meses, y no por un año renovable.
Al argumento económico el dictamen respondió en estos términos.
«Si existieran problemas presupuestarios que impidieran prorrogar el contrato de un dirigente gremial, deberán efectuarse los ajustes presupuestarios correspondientes, toda vez que la autoridad administrativa se encuentra en el imperativo legal de respetar el fuero» (dictamen N° 45.814, de 2001).
Sobre la pérdida de socios, la alteración del número de afiliados no aumenta ni disminuye el número de directores en ejercicio. La dirigente fue elegida conforme a los socios que la asociación tenía en 1999, y mientras un tribunal no declare la disolución de la asociación por haber caído bajo el mínimo legal durante seis meses, su calidad se mantiene. Calificar quién es dirigente compete a la Dirección del Trabajo, no a Contraloría ni al alcalde.
El mismo dictamen deja un límite. Si una asociación elige más directores que los que el artículo 17 permite según su número de afiliados, los elegidos en exceso nunca adquieren la calidad de director y carecen de fuero, sin perjuicio del que tuvieron como candidatos hasta el día de la elección.
2. Lo que cuenta como reestructuración
El artículo 25 de la ley 19.296 impide trasladar al dirigente de localidad o cambiarle las funciones que desempeñaba, sin su autorización por escrito. La jurisprudencia admite una excepción cuando el servicio se reestructura. La pregunta que atravesó una década fue qué alcanza para invocarla.
En 2014 la regla era exigente. La reorganización que autoriza tocar las tareas de un dirigente debe consistir en cambios orgánicos, que afecten la estructura del servicio o de sus dependencias, y no en una simple redistribución de personal. En 2016 Contraloría relajó la exigencia, y validó el cambio de funciones de dos dirigentes fundado en un diagnóstico de gestión de sus unidades y en la potestad general de administrar el servicio.
El caso de Quinta de Tilcoco devolvió la regla a su formulación de 2014. El municipio cambió de labores a un paradocente dirigente gremial para reubicar personal, después de una reducción de dotación por baja matrícula en los establecimientos de la comuna. La Contraloría Regional objetó la medida y el alcalde pidió reconsideración al nivel central.
La respuesta restauró la exigencia anterior.
«la reorganización o reestructuración que autoriza afectar las tareas de un dirigente de una asociación de funcionarios no es la simple redistribución de personal debido a una reorganización interna de las unidades a las que sean trasladados, sino que debe tratarse de cambios orgánicos, esto es, de aquellos que afecten las estructuras organizativas de un servicio o de algunas de sus dependencias» (dictamen N° 19.399, de 2019, citando el N° 56.452, de 2014).
Reubicar funcionarios para suplir el déficit que dejó una reducción de personal quedó fuera de la excepción. Y el dictamen hizo algo más, reconsideró expresamente el criterio de 2016 que había aceptado las razones de eficiencia y mejor gestión. Hoy, sin reestructuración orgánica acreditada, el cambio de funciones de un dirigente exige su firma.
3. El permiso gremial termina en la puerta
En mayo de 2004 la asociación de funcionarios administrativos de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación se declaró en asamblea permanente. Cerca de noventa administrativos se mantuvieron en huelga con abandono total de funciones durante semanas. El rector ordenó un sumario y descontó cuatro días de remuneraciones a quienes participaron, los días 7, 10, 11 y 12 de mayo. Por el resto del período dispuso medidas para compensar el tiempo no trabajado.
La presidenta de la asociación reclamó su descuento ante Contraloría con un argumento preciso. Como dirigente tenía derecho a los permisos remunerados del artículo 31 de la ley 19.296, de modo que en esos días su ausencia estaba cubierta y el descuento carecía de causa.
Contraloría partió por el marco. El artículo 19 N° 16 de la Constitución prohíbe la huelga a los funcionarios del Estado y de las municipalidades, la letra i) del artículo 78 de la ley 18.834 prohíbe dirigir, promover o participar en paralizaciones, y el artículo 66 del mismo estatuto impide percibir remuneraciones por el tiempo no trabajado efectivamente, fuera de las excepciones que la propia norma enumera.
Sobre el argumento de los permisos, la respuesta fijó su finalidad.
«aquellos permisos tienen por finalidad que los directores de las asociaciones cumplan sus labores fuera del lugar de trabajo, y no dentro del recinto y participando en la huelga como ocurriera en su caso» (dictamen N° 58.845, de 2004).
El dictamen agregó que, en la situación de asamblea permanente con paro de actividades, resultaba poco probable que la presidenta hubiera podido realizar actividades gremiales fuera del recinto. El descuento quedó a firme.
La regla que queda es una distinción. El permiso gremial financia la representación, las gestiones, la actividad de la asociación hacia afuera. La participación en una paralización es una ausencia sin causa legal, y se descuenta, también al dirigente.
4. Una destitución que necesita segunda firma
La Municipalidad de Valdivia destituyó en 2022 a un jefe de departamento, tras un sumario por denuncias de acoso y maltrato de tres funcionarios. El sancionado era dirigente gremial. El municipio notificó la medida y la ingresó al sistema de registro de Contraloría, como corresponde a los decretos alcaldicios sobre personal.
El afectado reclamó por la vía del artículo 156 de la ley 18.883, y el reclamo prosperó por partida doble.
Primero cayó el sumario. El cargo imputaba conductas mantenidas entre 2003 y 2021, un período que excede con holgura la prescripción de la acción disciplinaria, sin precisar cuándo ni cómo se habrían verificado los hechos. Y la prueba descansaba en presunciones que Contraloría estimó insuficientes para una medida expulsiva, que exige hechos plenamente probados. Se ordenó reabrir el procedimiento y retrotraerlo a la etapa indagatoria.
Después vino la regla del fuero. El artículo 25 de la ley 19.296 dispone que la destitución de un dirigente debe ser ratificada por Contraloría. El municipio nunca pidió esa ratificación, se limitó al registro.
«no basta con la respectiva notificación al afectado, sino que, además, se requiere que tal sanción haya sido ratificada por este Organismo de Control, todo lo cual es independiente del trámite de registro, el que no origina consecuencias jurídicas ni otorga eficacia a un acto administrativo municipal, constituyendo una mera anotación material del mismo» (dictamen N° E247151, de 2022, citando el N° 19.488, de 2013).
Mientras la ratificación no se produce, la destitución carece de eficacia jurídica aunque esté notificada y registrada. Contraloría examina el expediente completo antes de ratificar, y ha negado la ratificación cuando la falta carece de la gravedad de una medida expulsiva.
El Instructivo N° 29, de septiembre de 2026, acaba de sistematizar el trámite para el mundo municipal. La ratificación se pide por oficio posterior al registro, acompañando el expediente sumarial íntegro.
5. Reclamar por todos no protege a nadie
La Dirección General de Aeronáutica Civil dejó de pagar a sus funcionarios los reajustes de la bonificación de zona extrema entre enero y noviembre de 2011. La asociación nacional de funcionarios reclamó el pago. Contraloría constató que la deuda era efectiva, y que ya no se podía cobrar. El derecho al cobro de remuneraciones prescribe en seis meses conforme al artículo 99 de la ley 18.834, y los reclamos de la asociación no habían interrumpido ese plazo, porque pedían el beneficio en términos genéricos, sin individualizar a ningún funcionario.
La asociación pidió reconsideración con una tesis de fondo. Afiliarse voluntariamente a una entidad gremial implicaría entregarle atribuciones para representar al socio en todo, sin necesidad de un mandato específico para cada gestión.
Contraloría la rechazó a partir del texto de la propia ley de asociaciones. La letra f) del artículo 7° de la ley 19.296 permite a las asociaciones asumir la representación de sus integrantes ante Contraloría a solicitud del interesado.
«las asociaciones gremiales de empleados sólo cuentan con atribuciones para representar a sus miembros en el evento de que ellos requieran expresamente su intervención, lo que debe constar en las presentaciones que las referidas agrupaciones formulen» (dictamen N° 86.459, de 2013).
La deuda existía, el servicio la reconocía, y el cobro se perdió por la forma del reclamo. La presentación que interrumpe la prescripción individualiza a los funcionarios representados y deja constancia de que ellos pidieron la intervención de la asociación. El reajuste, además, sigue la suerte de la deuda principal y prescribe con ella.
6. El fuero sobrevive al traspaso del servicio
El Servicio Local de Educación Pública de Punilla Cordillera asumió la educación de Coihueco y otras cuatro comunas el 1 de enero de 2024. Un trabajador del departamento de educación municipal, regido por el Código del Trabajo, no fue traspasado al nuevo servicio. Al día siguiente del traspaso, el municipio lo desvinculó por necesidades de la empresa, con la indemnización correspondiente.
El desvinculado era director de una federación nacional de asociaciones de funcionarios de la educación, y un certificado de la Dirección del Trabajo acreditaba esa calidad a la fecha del despido.
Contraloría ordenó dos normas de la ley 19.296. El artículo 25 otorga el fuero desde la elección y hasta seis meses después del cese del mandato. Y el artículo 57 lo extiende a los miembros del directorio de una federación o confederación, aunque no conserven su calidad de dirigentes de una asociación de base.
El municipio pudo haber alegado que la asociación se disolvía con el traspaso del servicio. La respuesta cerró esa puerta.
«no se advierte que se hubiere verificado la causal de disolución de asociación de funcionarios prevista en el artículo 61, letra f), de la ley Nº 19.296 -por supresión del servicio a que pertenecían los asociados-, atendido el carácter de sucesor del servicio local de la municipalidad o la corporación municipal» (dictamen N° E11202, de 2025).
La conclusión fue la reincorporación. La ley 21.040, que creó los servicios locales, faculta a los municipios para reubicar en otras funciones a los trabajadores no traspasados, y esa fue la salida ordenada. El trabajador vuelve, se le reubica, y debe reintegrar la totalidad de la indemnización que percibió.
7. Los cheques en blanco de la asociación
En la Municipalidad de San Joaquín, una tesorera de la asociación de funcionarios depositó y cobró documentos mercantiles girados a la orden de la municipalidad usando la cuenta corriente de la propia asociación. El sumario alcanzó a dos presidentes sucesivos del gremio, que habían firmado cheques en blanco de esa cuenta, y a la directora de control del municipio.
Los dos presidentes fueron suspendidos, por sesenta y treinta días, con la mitad de sus remuneraciones. La firma de cheques en blanco, resolvió el sumario, infringió la obligación de observar una vida social acorde con la dignidad del cargo, porque el descuido en el manejo de las finanzas de la asociación facilitó el ilícito. La directora de control recibió una multa del veinte por ciento de su remuneración por no haber ejercido el control que su cargo le imponía.
Los sancionados reclamaron ante Contraloría. Uno invocó su fuero gremial, el otro la prescripción. El reclamo fijó la regla sobre la frontera entre el cargo gremial y la responsabilidad funcionaria.
«la superioridad del pertinente organismo público está facultada para castigar a un servidor por las acciones efectuadas en su calidad de dirigente gremial, cuando estas impliquen una infracción a alguna de las obligaciones que le corresponde observar como funcionario» (dictamen N° 80.193, de 2013).
Sobre el fuero, el dictamen precisó que la inamovilidad del artículo 25 de la ley 19.296 no impide sustanciar un proceso disciplinario contra el dirigente ni sancionarlo a su término. Y sobre la prescripción, el propio sumario había rectificado el cargo, excluyendo los cheques cuya responsabilidad ya estaba prescrita. Los reclamos fueron rechazados.
8. La revista financiada por los fiscalizados
La asociación de funcionarios del Servicio de Impuestos Internos publicaba una revista financiada con avisos de empresas. El problema estaba en los avisadores, empresas sujetas a la fiscalización del propio servicio donde trabajan los asociados.
Cuando Contraloría objetó la publicación, la asociación ensayó una defensa de estructura. Ella no editaba ni publicaba la revista, solo era dueña de la marca comercial, cuyo uso había cedido a un tercero. Sin vínculo entre la asociación y los avisadores, sostuvo, la independencia de los funcionarios quedaba a salvo.
La respuesta desarmó la cesión. En los ejemplares figuraba el nombre de la asociación y su calidad de titular de la marca, lo que demostraba su interés e intervención directa en la publicación. Y el nombre de la revista incorporaba el logotipo con que el servicio se identifica en sus documentos oficiales.
El fundamento venía de una línea que Contraloría trae desde 1962, formulada primero para la Dirección del Trabajo y aplicada en 1997 al club deportivo de una superintendencia.
«lo objetable no es la existencia de la revista perteneciente al Club Deportivo SEC, sino que sólo el hecho de que en ella exista publicidad de empresas sujetas a la fiscalización de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, entidad ésta en que prestan sus servicios los socios del club propietario de dicha publicación» (dictamen N° 20.117, de 2003, citando el N° 17.241, de 1997).
Que un tercero administre la publicación es una medida de administración, y no impide que el beneficio de la publicidad se radique, en último término, en los funcionarios fiscalizadores. La conclusión alcanza también a los vínculos indirectos entre los asociados y los particulares que contratan los avisos.
9. La asamblea autorizada igual se devuelve
En Magallanes, una secretaría regional ministerial dictó seis resoluciones durante 2022 autorizando a un grupo de funcionarios a participar en las asambleas regionales de su asociación, un viernes al mes, de 14.30 a 16.00 horas, en la sede de la agrupación nacional. Ninguno de los autorizados era dirigente.
Una funcionaria pidió a Contraloría definir el efecto de esas autorizaciones. Si bastaba el acto administrativo para liberar la jornada, o si correspondía descontar las horas no trabajadas.
La respuesta ordenó las dos normas en juego. El artículo 37 de la ley 19.296 dispone que las reuniones de las asociaciones se efectúan fuera de las horas de trabajo, y admite celebrarlas dentro de la jornada cuando se convienen previamente con la institución empleadora. El artículo 31 concede permisos a los directores para cumplir sus funciones fuera del lugar de trabajo, y declara que ese tiempo se entiende trabajado para todos los efectos. La regla del tiempo trabajado existe solo para los directores.
«aquellos servidores solo podrán tener derecho a percibir las remuneraciones correspondientes en la medida que procedan a devolver el tiempo efectivamente empleado en la asistencia a las reuniones de la mencionada asociación gremial, salvo el caso de los directores que estén haciendo uso de sus horas de permisos» (dictamen N° E350776, de 2023).
La autorización del empleador habilita la reunión dentro de la jornada, y nada más. El afiliado que asiste debe devolver el tiempo para percibir su remuneración completa. El servicio pidió reconsideración y Contraloría la desestimó en 2024, confirmando el criterio.
10. La lista 3 que la ley prolongó
Un funcionario de Lo Barnechea fue calificado en lista 3, condicional, en el período 2022-2023. Mientras corría el proceso siguiente asumió como dirigente de una asociación de profesionales y técnicos recién constituida en el municipio. El inciso cuarto del artículo 25 de la ley 19.296 exime al dirigente de la calificación anual, salvo que él la pida, y ordena que rija su última calificación para todos los efectos legales. El funcionario no pidió ser calificado, y conservó la lista 3.
El municipio consultó lo que la aritmética sugería. Dos períodos consecutivos en lista 3 obligan al funcionario a retirarse, y si no lo hace se declara vacante su cargo, conforme al artículo 48 de la ley 18.883.
La respuesta se apoyó en jurisprudencia de 1994 y 1997 dictada sobre el artículo 50 de la ley 18.834, de redacción idéntica.
«el precepto que obliga al empleado calificado por dos años consecutivos en Lista N° 3, Condicional, a retirarse de la Administración requiere para su aplicación, que existan dos procesos efectivos de evaluación, distintos y sucesivos, y no uno solo cuyos efectos se prolonguen en el tiempo por el solo mérito de la ley» (dictamen N° E81267, de 2025).
La calificación del segundo período no nació de un proceso evaluatorio efectivo, sino de la prolongación legal de la anterior. No procede declarar vacante el cargo.
El pronunciamiento marca un giro. En 2014 Contraloría había resuelto lo contrario respecto de un delegado del personal que conservó su evaluación y quedó por segunda vez en lista 3, a quien se aplicó la obligación de retiro. El dictamen de 2025 no reconsideró expresamente esa decisión, pero resolvió el caso con la regla inversa, recuperando la exigencia de los dos procesos efectivos. La regla del puntaje conservado se había formulado en 2005 con un fin distinto, que la exclusión de la calificación no perjudicara al representante del personal en los concursos de promoción.
El mapa completo
Estos diez casos son parte de un consolidado de treinta reglas vigentes sobre asociaciones de funcionarios que reunimos desde los dos estatutos comentados. Las restantes, a grandes rasgos.
- El fuero protege la localidad y las funciones del dirigente, y localidad significa ciudad, no comuna.
- La vacancia de un cargo de confianza servido por una dirigente con fuero.
- Lo que el fuero no cubre, la suplencia, la prórroga de jefaturas temporales, la obligación de calificarse al terminar el mandato.
- La destitución del dirigente por faltas graves a la probidad, y el examen que Contraloría hace antes de ratificarla.
- La licencia médica y el fuero maternal frente a la destitución, un contraste con el fuero gremial.
- El delegado de la asociación ante la junta calificadora, quién lo designa, cuántos son, qué puede hacer y dónde no puede entrar.
- La compatibilidad entre el cargo gremial y la función pública, y el dirigente llamado a subrogar una jefatura.
- Los permisos gremiales en sistemas de turnos, los viáticos por actividades gremiales y la prueba que exige un descuento por paralización.
- Los dineros, el aporte de bienestar que no puede ir a la asociación, el tope de los descuentos voluntarios, las cuotas durante el postnatal.
- La representación ante Contraloría, el reclamo de ilegalidad con mandato, los escalafones y los límites del reclamo colectivo.
- El sindicato privado que llega al Estado y se transforma en asociación.
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